Le terrible 14ème siècle ne marque pas seulement une franche césure dans les arts, le commerce, et l’artisanat, mais également une transformation complète de l’organisation administrative du royaume de France. Henri III, puis Henri IV et Louis XIII ont progressivement fait disparaitre l’héritage féodal et bâti une organisation centralisée.
En 1453, à la fin de la guerre de Cent ans, le royaume de France héritait d’une organisation d’origine féodale, affaiblie par la désorganisation et la perte d’autorité royale dans de nombreux territoires. La plupart des dispositions féodales vont disparaitre dans les années de la Renaissance, puis sous le gouvernement de Richelieu.
On ne s’intéressera pas ici aux organes centraux, aux ministres, aux différents Conseils du roi, mais uniquement au découpage territorial, aux agents du roi dans les provinces, et à la disparition de la justice seigneuriale.
Le découpage territorial
- L’origine féodale
Le découpage d’origine féodale était celui des fiefs, comtés, vicomtés, baronnies, seigneuries. Les droits et devoirs des nobles, des bourgeois et des paysans-tenanciers et la justice étaient alors régis par les coutumes, qui conféraient des "privilèges" aux uns et aux autres. Il y avait alors presqu’autant de coutumes que de communautés. Ces coutumes prévoyaient généralement, à partir du 14ème siècle, la réunion "d’assemblées particulières" réunies par les grands seigneurs pour traiter des affaires de leurs fiefs, ou convoquées par le roi pour traiter des impôts.
A partir du 17ème siècles ces assemblées particulières furent appelées "États Provinciaux". Pourtant l’organisation administrative royale n’a jamais été composée de "provinces". Les provinces n’étaient ni des territoires d’origine féodale, ni des territoires des siècles ultérieurs. Le mot province n’était qu’une commodité de langage que l’on attribuait généralement aux territoires confiés aux Gouverneurs. Ces territoires avaient été formés à partir des comtés et vicomtés féodales, réunis et érigés en duchés par les rois.
Le mot États, du vocable "États Provinciaux", n’avait pas le sens que l’on donne à ce mot aujourd’hui. Le mot États, utilisé toujours au pluriel, signifiait que ces assemblées réunissaient des délégués des trois "états", noblesse, clergé, tiers-état. On distinguait les "assemblées particulières" ou États Provinciaux, et les "assemblées générales", ou États Généraux. Ces derniers étaient convoqués par le roi. Ces États n’était pas des assemblées représentatives au sens moderne. Les délégués n’étaient pas élus, mais cooptés ou nommés.
Les fiefs d’origine féodale ont perduré jusqu’à la Révolution de 1789, mais, comme on va le voir, ils ont peu à peu perdu toute fonction administrative. Leurs seigneurs n’ont conservé que des droits féodaux de plus en plus réduits, ou devenus partiellement symboliques, mais auxquels ils restaient très attachés, car fondement de leur statut de noble. L’hommage du vassal à son suzerain avait été remplacé par l’Aveu et Dénombrement que le vassal devait (en principe) à son suzerain à chaque succession. Le vassal y reconnaissait de qui il tenait son fief, en décrivait la consistance et les revenus qu’il en tirait. On en verra un exemple au 18ème siècle avec l’Aveu et Dénombrement du duc d’Antin lors de l’érection de son duché.
- Les États Provinciaux
Au 14ème siècle tous les grands fiefs du royaume avaient des États Provinciaux. Ces États avaient le nom du fief dans lequel ils se réunissaient. Des règles coutumières déterminaient comment des délégués des trois ordres, noblesse, clergé, tiers-état, étaient appelés à y siéger. Les délégués du tiers-état étaient désignés par les bourgeois et artisans des villes. Les paysans, les tenanciers des villages, n’avaient pas de délégués. Ce sont les délégués de la noblesse qui les défendaient. Ces assemblées pouvaient être convoquées sans autorisation royale pour traiter de questions locales, ou par le roi. Les trois ordres délibéraient et votaient séparément.
Avant la création de la taille annuelle, la perception des impôts était exceptionnelle et avait l’apparence de dons gratuits. Les États Provinciaux étaient donc invités à approuver le montant demandé par le roi. Ils en géraient la répartition et en contrôlaient la perception. La création de la taille en 1435 (voir article 14-03), puis la création d’une administration pour en assurer la répartition et la perception ont profondément transformé le rôle des États Provinciaux.
- Pays d’États et Pays d’Élection
A partir du 15ème siècle, le rôle des États Provinciaux a évolué vers une fonction principalement fiscale. Il s'agissait, chaque année, de négocier le montant de l'impôt du territoire avec les commissaires du roi, puis d'en assurer la répartition par communauté, et, enfin, d'en contrôler la collecte. Mais les rois ont rapidement cherché à les contrôler de près en imposant dans les provinces des "élus".
L’institution des "élus" date de 1356, lorsque le roi Jean le Bon leva les subsides de guerre accordés par les États Généraux de 1355. Les élus étaient alors des commissaires, "élus" par les États Généraux. Charles V transforma ces élus en officiers royaux nommés, chargés de la répartition de la taille et des "aides". Les "aides" étaient le nom donné aux impôts indirects. Ces officiers n’étaient alors plus élus, mais le nom d’élu est resté.
Des circonscriptions appelées "Pays d’Élection", ou plus simplement "Élections", apparaissent en 1380. Dans ces Élections, le rôle des "élus" et de leur administration s’est substitué à la fonction fiscale des États Provinciaux. Ces derniers furent supprimés dans les Pays d’Élection. Il y avait 146 Pays d’Élection sous Henri IV. Mais le comté de Toulouse et d’autres territoires rattachés tardivement au royaume étaient parvenus à conserver leurs États Provinciaux. Ils étaient désignés comme "Pays d’États" par opposition aux Pays d’Élections : duché de Bourgogne, duché de Bretagne, comté de Provence, vicomté de Béarn, généralité de Grenoble et quelques autres petits fiefs. Richelieu tenta de transformer certains Pays d’États en Pays d’Élection, comme on le verra dans l’article suivant, mais échoua en Languedoc, Bourgogne, Bretagne et Provence. Néanmoins si la fonction des États de ces territoires s’est peu à peu limitée à l’approbation des impôts demandés par l’administration royale, ils ont conservé la capacité d’en assurer la répartition et la collecte, alors que dans les Pays d’Élection, la répartition et la collecte étaient en charge des officiers du roi.
- Les Généralités
Les premières Généralités ont été créées en 1542. Ces circonscriptions étaient de nature fiscale, conçues pour la répartition de la taille et son recouvrement. Elles furent généralisées dans le royaume à partir du règne de François 1er jusqu’à atteindre le nombre de 37. Elles étaient désignées par le nom de leur chef-lieu. Tous les Pays d’Élection et les Pays d’États étaient rattachés à une Généralité. A partir de 1577 chaque Généralité possédait un bureau des finances aux effectifs de plus en plus étoffés. Les officiers généraux qui les dirigeaient virent leurs fonctions élargies à partir de 1618 à des fonctions d’administration générale. Ces officiers furent alors remplacés par des commissaires : les intendants.
Au 18ème siècle, les Généralités ont été divisées en subdélégations. Le subdélégué était choisi par l’intendant et révocable par lui.
En 1716, la Généralité d’Auch comprenait six Élections : Armagnac (à Auch), Astarac (à Mirande), Comminges (à Muret), Landes (à Dax), Lomagne (à Lectoure), Rivière-Verdun (à Grenade), ainsi que le Labourd (à Bayonne), Les Quatre-Vallées et les Marsan, Tursan et Gabardan n’étaient ni Pays d’Élection, ni Pays d’États. Le rattachement aux généralités des Pays d’État, Béarn et Navarre, Bigorre, Nébouzan, Soule, a varié au cours du 18ème siècle.
Les Généralités de Gascogne et Guyenne en 1716 (carte de Gallica.bnf.fr)
Le pouvoir royal dans les provinces
- Les officiers et les commissaires
Les officiers étaient des agents au service du roi. Ils étaient appelés officiers, car titulaires d’un office, reçu contre versement d’une somme d’argent au trésor royal. L’officier recevait des gages modestes et complétait ses revenus par une taxation sur les services qu’il rendait (magistrat, bailli, huissier, sergent, procureur, …). La charge était inamovible.
A partir du 16ème siècle, le roi autorisa les titulaires d’un office à le vendre, puis les offices sont devenus héréditaires. Chaque vente ou transmission était taxée par le trésor. Dans les premières années du 17ème siècle le produit des offices représentait jusqu’au tiers des recettes royales. La création de nouveaux offices était aussi un moyen de renflouer temporairement le trésor royal.
A partir du 17ème siècle, fut développée une autre catégorie d’agents au service du roi : les commissaires. Les commissaires étaient investis d’une mission. Ils n’avaient aucun droit sur leur fonction. Ils étaient choisis, révocables et amovibles selon le bon plaisir du roi. Ils étaient pensionnés par le trésor royal. Les intendants furent des commissaires.
- La fonction de Sénéchal
La fonction de Sénéchal avait été instituée par le roi Philippe III pour le représenter, à partir de 1271, dans le comté de Toulouse après la croisade contre les Albigeois. Par la suite un Sénéchal a été placé dans les territoires reconquis sur les terres du roi-duc d’Aquitaine. Ce fut un titre et une fonction spécifique du sud de la Loire. Le Sénéchal était nommé par le roi et recevait une rémunération. Il ne possédait pas sa charge qui n’était pas un fief. Il était révocable. Il représentait le roi et en possédait tous les pouvoirs, de police, judiciaires et financiers. L’affaiblissement du pouvoir royal pendant la guerre de Cent ans, la création de la taille annuelle par Philippe Le Bel, puis la création de la fonction de Gouverneur vont peu à peu déposséder les Sénéchaux de leurs fonctions. Mais les Sénéchaussées vont perdurer en tant que territoires judiciaires.
On a vu dans l’article 13-02 comment les différents Sénéchaux de Toulouse ont contribué à la fondation de plusieurs bastides en Astarac, puis dans l’annexe 6 deux bourgeois d’Auch aller réclamer à Paris le retour d’une Sénéchaussée à Auch.
- La fonction de Gouverneur
La fonction de Gouverneur a été créée durant la guerre de Cent ans dans les territoires frontaliers. Le Gouverneur était le représentant du roi dans le territoire et sa fonction était à l’origine principalement militaire. Il était donc choisi parmi la haute noblesse. Il était également chargé de surveiller les villes, les États Provinciaux et la justice seigneuriale. En principe le Gouverneur était révocable. Mais lorsqu’on a nommé Gouverneur un grand seigneur du royaume, il n’est pas simple de le révoquer, si bien que la fonction est rapidement devenue inamovible, puis héréditaire. La fonction de Gouverneur a peu à peu succédé à celle de Sénéchal au sud de la Loire.
Pendant les guerres de religion certains Gouverneurs se sont arrogés une grande autonomie. Les uns ont rejoint le parti catholique, d’autres le parti protestant. Certains ont levé des impôts pour leur propre compte ; d’autres ont sollicité des soutiens militaires ou financiers de la part de l’Angleterre ou de l’Espagne. Après cette période trouble, Richelieu, puis Mazarin et Louis XIV vont leur ôter tout pouvoir. Leur fonction ne sera pas supprimée, mais ils auront l’interdiction de résider dans leur "province". La fonction de Gouverneur de province fut alors réduite à un titre.
Le Gouverneur était assisté d’un Lieutenant Général, chargé d’assurer sa suppléance. A partir du 17ème siècle, la fonction de Lieutenant Général, comme celle de Gouverneur, était devenue purement honorifique.
- La fonction d’intendant
La fonction d’intendant fut créée par le roi Henri II en tant que conseil auprès des Gouverneurs, chargés de la justice et de la finance. Leur statut était celui de commissaire. Ils étaient nommés par le roi et révocables A partir de 1643 leur fonction était définie par déclaration royale. Ils n’avaient alors plus de lien de subordination avec les Gouverneurs et ne dépendaient plus que du roi. Les Généralités furent définies comme territoires ressortant de l’autorité d’un intendant. Il contrôlait la justice, avait une mission générale de police et disposait de la maréchaussée, exerçait une tutelle administrative sur toutes les collectivités de la Généralité, contrôlait l’action du clergé, administrait les impôts directs (taille et ses accessoires). Sous Louis XIV l’intendant est devenu un administrateur omnipotent des Généralités. Il disposait de services relativement étendus.
De la justice seigneuriale à la justice royale
- La mort des coutumes
La justice seigneuriale jugeait selon des coutumes au niveau de chaque communauté villageoise ou urbaine. Dès la fin de la guerre de Cent ans le pouvoir royal a cherché à unifier le droit dans le royaume de France.
On a vu (article 13-07 et annexe 4) comment les coutumes orales étaient devenues écrite entre les 12èmes et 13èmes siècles. On rappelle que les coutumes étaient considérées comme des privilèges. Chaque communauté, chaque bourgade avait les siennes, et la justice seigneuriale jugeait d’après elles. Le roi se considérait alors comme "le gardien des coutumes". Les bayles des jugeries royales avaient l’obligation de respecter les coutumes du lieu. On pouvait donc en appel être jugé selon une coutume différente de celle de la justice basse ou moyenne.
Selon leur niveau, les seigneurs avaient des droits de justice basse, moyenne ou haute. La justice haute jugeait des délits passibles de la peine de mort, la justice moyenne des litiges de succession, des vols et rixes, la justice basse des infractions mineures locales. Les seigneurs percevaient le produit des amendes. On a vu dans l’annexe 2 le comte de Fezensac accorder en 1286 des fourches patibulaires aux seigneurs auxquels il concédait le droit de justice haute.
Sur le domaine royal et dans les jugeries royales de Gascogne, le roi s’est très tôt arrogé le droit de censurer les "mauvaises coutumes". Ainsi Philippe le Bel interdit comme mauvaise coutume les guerres privées. Partout les seigneurs avaient amendé les coutumes pendant les années terribles du 14ème siècle pour éviter les désertions dans les campagnes. Dans les dernières années de la guerre de Cent ans, on a vu (article 15-03) les seigneurs du Pardiac, mais ils ne furent pas les seuls, revendiquer le retour aux coutumes anciennes. En 1454 le roi Charles VII exigea que les coutumes du royaume soient toutes écrites et rendues au Grand Conseil du roi pour être confirmées. L’application en fut très partielle et réduite à quelques comtés du nord de la Loire.
Quarante ans plus tard, en 1498 le roi donna l’ordre à ses commissaires de corriger, ajouter, simplifier, le texte des coutumes dans chaque baillage ou sénéchaussée. Le texte corrigé, devait être aussi largement que possible unifié à l’intérieur des baillages ou sénéchaussées, puis soumis à l’approbation des États Provinciaux, et enregistré par les Parlements. Il a fallu cinquante ans pour que la totalité des États approuve les coutumes corrigées. Mais les seigneurs en furent alors dépossédés, prises en charge par le roi et son administration judiciaire.
Enfin de 1550 à 1580 les coutumes "corrigées" furent "réformées" par des commissaires du roi et une nouvelle fois unifiées. Il restait néanmoins en 1789 environ 60 coutumes régionales.
Ne restaient des coutumes féodales que les droits féodaux, redevances et corvées consignées désormais non plus dans les coutumes locales mais dans les "reconnaissances féodales" où les tenanciers reconnaissaient la propriété éminente de leur seigneur et ce qu’ils lui devaient. De Louis XIII à Louis XVI, les rois ont pu concéder à de grands seigneurs la faveur de droits de justice, mais il fallait juger selon les coutumes "réformées", et non plus selon les coutumes ancestrales. Et comme on va le voir, les justiciables avaient le choix entre la justice seigneuriale et la justice royale des Présidiaux et des Parlements.
- Les Parlements
Le Parlement de Paris a été formé au début du 14ème siècle à partir de la section judiciaire du Conseil de roi. Après plusieurs tentatives le Parlement de Toulouse fut définitivement établi en 1443. Son ressort incluait Languedoc et Aquitaine, jusqu’à la création du Parlement de Bordeaux en 1462. A la fin de l’Ancien Régime, il y avait en France 13 Parlements.
Les Parlements ne sont pas des assemblées de députés. Ce sont des cours de justice qui jugent en première instance les actes de la haute noblesse et qui jugent en appel. Les Parlements jugent souverainement au nom du roi. Par ailleurs ils contrôlent, enregistrent et publient dans leur ressort les actes royaux. Les Parlements disposent d’un droit de remontrances, autrement dit le droit de signaler une difficulté et de demander de modifier ou de retirer un acte royal. En situation de blocage le roi est tenu de se rendre en personne au Parlement pour y tenir un lit de justice. Sa présence force l’enregistrement du texte contesté.
Les magistrats des Parlements étaient des officiers royaux. A l’origine ils étaient nommés et rémunérés par le trésor, ce qui ne les empêchait pas, au besoin, de défendre la cause de leur juridiction contre la volonté royale, mais les exposait à être destitués et remplacés. Progressivement, à partir du 15ème siècle leur charge devint héréditaire, en échange d’un droit de transmission.
Les pratiques et les arrêts de règlements des Parlements contribuèrent à fixer les procédures et les références de la justice royale face aux justices seigneuriales.
- Les Présidiaux
Henri II institua les Présidiaux en 1552 pour alléger la charge des Parlements. Un Présidial fut créé dans chaque sénéchaussée (dans chaque baillage au nord de la Loire).
Le Présidial statuait de façon souveraine et sans appel possible pour toutes les affaires civiles dont l’objet était inférieur à 250 Livres tournois, ou 10 Livres tournois de rente. Il était compétent en première instance pour des litiges dont l’objet ou la rente était d’un niveau supérieur. Il était composé d’officiers magistrats. Certains officiers étaient des bourgeois, d’autres de petite noblesse.
Auch et la jugerie de Rivière-Verdun possédaient chacune un présidial. Celui de Rivière-Verdun était à Grenade.
Néanmoins la justice seigneuriale, en la personne du bayle (le bailli au nord de la Loire) a conservé jusqu’à la Révolution, au niveau des communautés, une forme de justice, assez généralement la justice basse, qui consistait à juger les litiges de voisinage. Le roi concédait par ailleurs des droits de justice plus élevés, parfois symboliques, à certains hauts seigneurs. On n’allait devant les tribunaux royaux que pour des affaires d’importance.
Ainsi à la mort de Richelieu, l’administration du royaume de France avait perdu la plupart de l’héritage féodal sans le faire disparaitre complètement. Le périmètre des circonscriptions fiscales et judiciaires était désormais différent et ne correspondait plus aux périmètres des anciens fiefs féodaux. Les administration fiscales et judiciaires s’étaient très largement unifiées et centralisées. Sous Louis XIV le rôle des intendants était devenu celui d’un super préfet, si l’on peut dire, sans aucun contre-pouvoir.
La Fronde débuta en 1648 par la rébellion des Parlements contre la multiplication des offices, la limitation de leurs droits de remontrance, les pouvoirs accrus des intendants. Elle s’accentua à partir de 1650 par la fronde de la haute noblesse, dépossédée de ses droits dans ses fiefs et exaspérée par son exclusion de ses pouvoirs et de ses droits au profit de commissaires et d’officiers roturiers.
Louis XV hérita d’un royaume à l’administration relativement uniformisée et centralisée. Mais si la haute noblesse, pensionnée, et pourvue de fiefs dans plusieurs provinces, raisonnait "royaume de France", la petite noblesse, les bourgeois, les paysans avaient conservé et défendaient leur identité "provinciale" et leur langue locale. Un premier brassage de populations viendra dans les armées de la Révolution.
On retrouvera dans les articles consacrés aux 17èmes et 18èmes siècles, Gouverneurs et Intendants, Généralités et Pays d’États ou d’Élection. On n’exposera pas les péripéties de la Fronde. On se contentera de présenter les révoltes paysannes de Gascogne contre les impôts. Mais avant cela le prochain article fera un tableau de l’Élection d’Astarac vers 1700.